从一定角度看,数千年的世界经济发展就是一部产业转移的历史。只有对产业转移深入分析才能对世界经济有深度了解。虽然国际产业转移的历史悠久,但由于经济学本身历史不过200多年,且产业转移需要大时间尺度的观察,因此,对国际产业转移的经济学分析的历史还很短。基于国家经济安全对国际产业转移的经济学分析的历史就更短,大体上是伴随二战以后信息经济、知识经济、市场经济的发展而起步的。
21世纪以来,伴随经济全球化和区域经济一体化的加速,国际产业转移引发各国对国家经济安全的关注,国家经济安全亦深刻影响国际产业转移的理论与实践。显然,总结主要国家的国际产业转移规律和政策制定之经验教训,对中国制定合理发展政策、承接国际转移和维护国家经济安全有着较强的借鉴意义。本文的分析选择钢铁、航空和汽车三大工业作为重点产业,选择美国、日本和西欧等作为重点国家和地区。
国际产业转移规律
第一,就转移空间而言,发达国家向发展中国家转移是国际产业转移基本趋势。不言而喻,钢铁、汽车和航空工业均与国家经济安全有密切关系。从经济安全角度看,钢铁和汽车产业由不宜转移过渡到可以转移,而航空工业因其严格的技术特性及对国防建设之意义,至今仍介于不能转移与不宜转移之间,其核心技术更是严格不能转移。钢铁工业集聚自19世纪中期以来渐次呈现英国、美德、苏联、日本、中国、韩国、印度、巴西的转移路径。世界汽车工业中心自19世纪末以来经历了自欧洲向美国、二战后自美国转回西欧、接着由西欧向日本,最后从发达国家向新兴市场国家转移的路径。但迄今,航空工业特别是核心技术转移仍限于发达国家之间。
第二,就转移时机而言,经济安全程度之变更与国际产业转移息息相关。从经济安全角度可将产业定性分为不能转移、不宜转移和可以转移三类,该分类针对特定产业是动态过程。伴随科技发展及工业化、城市化进程加快,产业对于经济安全的重要性也在改变,进而产生其在某一时期不能、不宜和可以转移之分。对于钢铁工业和汽车工业,工业化是不能或不宜转移与可以转移之分野。工业化完成前,偏向不宜转移,之后偏向可以转移。从移出国来看,工业化完成是向外转移前提;对承接国而言,处于工业化初中期国家最宜承接转移。航空工业目前至少在核心领域和环节仍属不能转移,适宜转移时机其实尚未来临。
第三,就转移动因而言,市场因素和政府因素共同作用国际产业转移。比较优势变化、产业结构优化升级需求、跨国公司全球配置资源能力构成国际产业转移的市场因素。跨国公司通过新建投资、并购重组、战略联盟和合约外包等模式进行全球战略布局,推动了国际产业转移。政府规制对产业转移具有强大控制力。钢铁、汽车和航空产业无论对于后工业国抑或新兴工业国均至关重要,特别是二战之后,经济安全观备受关注,各国规制理念亦随之发展,大多数国家对上述产业有保护倾向。国家经济安全是影响政府产业转移规制之关键,属不能或不宜转移的产业,往往被限制转移;属可以转移的产业,大多被鼓励转移,以便为产业升级预留空间。
第四,就转移模式而言,以跨国公司产业投资为代表的外部产能调节主导实体转移,国内政府和企业的内部产能调节主导虚拟转移。跨国公司通过新建投资、并购重组、战略联盟等产业投资模式,推动了国际产业的实体转移。比如,全球钢铁工业主要经历四次并购浪潮,分别确立了美日和西欧的钢铁强势地位。成本降低要求和国外厂商生产能力提升使美欧飞机制造商如波音和空客等更愿通过国际转包模式生产,从而形成产业的实体转移。
与实体转移不同,此处的虚拟转移是指在国外产能产出不变的条件下,由国内企业或政府的产能调节引发产能产出变动,从而间接引起国际产业格局与份额变化,最后产生类似于国际产业实体转移的同样效果。形象的说,实体转移是引进外援,虚拟转移是自力更生。特别是航空航天这样的产业,至少在今后30年,其对国家经济安全之重要性造就愈加严格的“不能转移”特征,转移方式将逐渐从实体转移向虚拟转移过渡,虚拟转移是其基本形式。
国际产业转移规制
如果说前面的规律分析是从客体角度对国际产业转移的分析,那么这里的规制分析就是从主体或政府角度对国际产业转移的分析。美国、西欧和日本的产业规制包括产业计划、财政政策、贸易政策、投资政策、技术创新政策和节能环保政策等,这些均在一定程度上影响了国际产业转移。20世纪以来特别是二战之后,国际产业转移规制的经济安全属性愈加显著。
1.合理的产业计划有效促进国际产业转移。与欧美主要通过经济政策引导产业发展不同,日本经济计划在产业发展过程中作用较大。针对经济安全属性强的重点产业,如钢铁、能源、汽车、造船和航空工业等,日本均出台过切实有效的计划指导其发展,使日本战后迅速承接国际产业转移,保证了重点产业安全与国民经济安全。
2.贸易保护和亏损补贴等封闭式保护难以扭转产业衰退。工业化完成后,欧美等发达国家钢铁和汽车工业逐渐向外转移,渐呈衰退趋势,严重威胁经济安全;各国均出台相应政策以保护本国产业。经验证明,贸易保护和亏损补贴等封闭式保护难以扭转产业衰退趋势;鼓励对外贸易和跨国并购等开放式保护避免了过度衰退。
3.鼓励兼并重组的投资政策提升了一国产业竞争力。鼓励兼并重组的投资政策是一国实行开放式保护、促进国际产业转移的重要手段。按照经济安全要求,钢铁和汽车产业的国内外并购均受广泛支持;航空产业并购行为仅限一国之内,国际间合作以外包为主。当然,欧盟由于欧洲一体化进程之加快使欧盟逐渐呈现准一国特征,使航空产业在该区域内跨国并购愈加频繁。
对我国的启示
21世纪以来,我国已处于工业化中期加速发展阶段,对基础工业依赖性强,应选择性承接国际产业转移、开放式保护本国工业发展,着力满足国家经济安全要求。应积极承接研发、信息和物流环节,承接高技术、高附加值产品;积极寻求国际并购重组、全球配置资源;积极建立产业转移安全监测、预警和对策机制。
启示一:服务于大国经济安全
从主要统计指标观察,中国是一个经济大国,这意味着中国需要选择以强国为支点、富民环保为高点的倒三角战略。国家发展战略之基础是国家安全战略,国家安全战略之基础无疑是国家经济安全战略,其中尤以贸易安全、产业安全和能源安全最为重要,均直接关系国际产业转移。因此,大国经济安全与国际产业转移息息相关,国际产业转移必须服务于大国经济安全。
经济安全是把双刃剑。如前所述,按照经济安全标准,目前钢铁和汽车工业居于不宜转移与可以转移之间,航空产业则为不能转移与不宜转移之间。从实践层面看,发达国家向国外转移钢铁和汽车产业的趋势不可避免,而航空产业的转移则大多限制在一国之内。当然,为防止产业空洞化之不利影响,发达国家也在寻求对衰退产业之保护,这与国际产业转移看似矛盾,然而从全球范围来看,国际产业转移将形成国家之间产业结构互补,理顺资源全球配置秩序,对大国经济安全实则有益。从一国层面来看,实行开放式保护、摒弃封闭式保护是促进国际产业转移服务于经济安全的重要思路。
启示二:校正市场和政府的双偏倾向
科技创新是国际产业转移的根本动力。新世纪以来,全球已进入新一轮国际产业转移高峰,以新兴工业化国家承接后工业化国家衰退产业为基本特征。本轮转移中中国并非通过技术革新获得优势,属低水平承接,高科技含量、高附加值产品和产业依旧被少数发达国家垄断。
市场因素是国际产业转移的主要动力,应积极发挥其主导作用。政府是国际产业转移的辅助动力,国家对重点产业进行规制,主要基于国家经济利益和社会利益,政策初衷是维护经济安全和生态安全。依照国际产业转移规律,支持兼并重组、科技创新和节能环保,走开放式保护道路,是规制的可取方向。
就我国而言,目前存在市场因素和政府因素的双偏倾向,协同作用并不显著,这一点必须严格关注并尽快扭转。
启示三:充分协同经济计划的长期效应和经济政策的短期效应
经济计划和经济政策对国际产业转移之作用路径不尽相同,然其终极目标均为维护国家经济安全。前者是对产业发展的长期的、全面的部署,后者则是短期的、针对性的调控。
发达国家国际产业转移的规制,欧美重点利用经济政策,日本则倾向采纳经济计划。从实施情况看,两类规制各有优劣。经济计划的优势是全面且连续性强,缺点是缺乏相机抉择之手段;而经济政策恰恰相反。充分协同经济计划之长期效应和经济政策之短期效应是未来我国国际产业转移法规体系建设的重要方面。
目前我国经济计划仍存在目标理想化、政策措施泛化、地方政府行为异化等不足。经济政策亦暴露财政政策取向多变、贸易政策受制于人、投资政策执行不力、科技节能资助不足等弊端。总之,未来中国经济计划须制定更为科学的目标、更具操作性的措施和更加严格的考核机制;政策重点应是淘汰落后产能、技术创新和节能环保。 (作者单位:中国人民大学经济学院)